نگاهی به موانع محدودکنندۀ شکلگیری ترتیبات نهادیِ توسعۀ گردشگری شهری در ساختار مدیریت محلی؛ (شهرداری تهران به عنوان نمونۀ موردی)
نویسندگان
1 دکتری جغرافیا و برنامهریزی شهری، دانشگاه تهران، تهران، ایران
2 استادیار گروه مدیریت گردشگری دانشگاه علامه طباطبایی، تهران، ایران
3 دانشجوی دکتری تخصصی جغرافیا و برنامهریزی شهری دانشگاه ازاد واحد علوم و تحقیقات، تهران، ایران
4 معاون برنامهریزی و توسعۀ سرمایه انسانی شهرداری منطقۀ 20، تهران، ایران
doi
10.22034/uep.2025.495056.1571چکیده
مقدمهنظام قانونگذاری و سیاستگذاری گردشگری شهری در کشور هیچگاه نقشآفرینی نهادهای محلی در فرایند توسعۀ یکپارچه گردشگری را به رسمیت نشناخته و همواره نگاهی دولتمحور و آمرانه به این موضوع داشته است؛ به این معنا که در عمدۀ قوانین و برنامههای مصوب مجموعه تکالیفی کلی و بدون تأمین منابع مالی لازم برای نهادهای محلی آن هم در قالب همکاری با کارگزاران دولتیِ گردشگری بدون مشارکت این نهادها تعیین کرده است. لذا به نظر میرسد که بیتوجهی به جایگاه شهرداریها به عنوان مهمترین نهادهای محلی در فرایند توسعۀ گردشگری شهری از بزرگترین ضعفهای نظام قانونگذاری و سیاستگذاری توسعۀ گردشگری کشور است. به بیان دیگر، محدودیتهای تاریخی و تنگناهای موجود در نظام متمرکزِ قانونگذاری و سیاستگذاری توسعۀ گردشگری کشور موجب شده تا نهادهای محلی از جمله شهرداریها چه به لحاظ ساختار و تشکیلات و چه از منظر اختیارات برنامهریزی و سیاستگذاری یکپارچه از توسعۀ مورد نیاز برخوردار نباشند. این ضعفها و تنگناهای تاریخی برای شهرداری تهران، که از یکسو شهرداری پایتخت کشور محسوب شده و از سوی دیگر دارای ظرفیتهای مناسبی برای بهرهمندی از جاذبههای کمنظیر گردشگری شهری در حوزههای گردشگری تاریخی، فرهنگی، معماری، طبیعتگردی، سلامت و ... است، موجب شده تا این نهاد محلی نتواند ترتیبات نهادی مناسب را طراحی و اجرایی کند. در حال حاضر و در شهر تهران در کنار شهرداری تهران 23 نهاد دولتی در حال اداره کردن امور شهری هستند که علاوه بر اینها به دلیل پایتخت بودن تهران در بسیاری از مواقع وزارتخانهها و سازمانهای دولتی و حکومتی نیز در مدیریت شهری تهران نقش دارند. بهطبع، در چنین ساختار متمرکز و تکقطبیای هر بخش از فرایند توسعۀ گردشگری شهر تهران در حوزۀ وظایف و اختیارات یک سازمان یا ادارۀ دولتی قرار میگیرد. علاوه بر اینها، هر یک از این ارگانها و نهادهای دولتی و عمومی از جمله نهادهای متولی گردشگری به عنوان مجریان دولت مرکزی دارای قانون، برنامه و بودجهبخشی هستند و در فقدان یک مکانیزم هماهنگکنندۀ بین نهادی، دارای بیشترین تداخل مأموریتی و برنامهای در فرایند توسعۀ گردشگری نیز هستند. بنابراین، نمایندگیهای شهرستانی دولت تنها مجری سیاستهای تدوینشده در دولت هستند و باید پاسخگوی عملکرد خود در برابر دولت نیز باشند. به اینترتیب، الزام قانونی به هماهنگی با سایر دستگاههای موازی در مدیریت شهری ندارند. به نظر میرسد مجموعه عوامل حقوقی، قانونی، سیاسی، نهادی، تاریخی و مدیریتی طی دهههای گذشته به شرایطی منجر شده که در آن شهرداریها به طور عام و شهرداریها تهران به طور خاص با محدودیتهای ساختاری و مدیریتی متعددی برای توسعۀ زیرساختهای نهادیِ توسعۀ گردشگری شهری مواجه باشند. هدف اصلی این مطالعه، بررسی تحلیلی قوانین و سیاستها و برنامههای مؤثر بر ترتیبات نهادیِ توسعۀ گردشگری در سطح محلی با محوریت شهرداری تهران است. همچنین، این مطالعه به دنبال تدوین راهکارهای قابل اجرا برای نقشآفرینی بیشتر نهادهای محلی (شهرداری و شورای شهر) در تهران برای به تحرک درآوردن منابع عظیم گردشگری شهری است. مواد و روشهاروش تحقیق در مطالعۀ حاضر، روش کیفی است و تحقیق با بهره گرفتن از رویکرد تحقیق اسنادی تلاش دارد تا با تحلیل اسنادِ قانونی و مکتوب و شواهد موجود با رویکردی تاریخی به کنکاش موانع قانونی و حقوقی برای شکلگیری ترتیبات نهادیِ گردشگری شهری در تهران بپردازد. بر همین مبنا، تحقیق از رویکرد تحقیق اسنادی (documentary research) و قانونپژوهی برای جمعآوری، طبقهبندی و تحلیل استفاده میکند. در تحقیق اسنادی با رویکرد قانونپژوهی، پژوهشگر با استفاده از اسناد قانونی و مکتوب و شواهد موجود با رویکردی تاریخی به سیرِ شکلگیری قوانین، مصوبات و سایر اسناد حقوقی مربوط به موضوعی خاص میپردازد و تلاش میکند تا با تفسیر درست آنها به ارائۀ یک تصویر بزرگ و جامع از وضعیت موجود که نتیجۀ آن سیر تاریخی قانونگذاری است بپردازد و پیامدهای حقوقی آن را برای سازمانهای متولی و برنامهریزان روشن سازد.یافتههاتدوین قوانین مناسب و سیاستگذاری برای تسهیل امر توسعۀ گردشگری شهری امری حیاتی و یکی از وظایف اصلی دولتهای ملی برای رونق گردشگری شهری، ایجاد اشتغال و کمک به ایجاد برندینگ گردشگری در زمینههای دارای ظرفیت است. با اینوجود بررسی اسناد و قوانین مرتبط با گردشگری شهری در ایران نشان میدهد که تهیه و تصویب اسناد و قوانین گردشگری حداقل در دو زمینه دارای نقصهای اساسی است؛ یکی عدم توجه به گردشگری شهری به عنوان سطح محلیِ گردشگری ملی و منطقهای و تکمیلکنندۀ آن و دوم عدم توجه به جایگاه و ظرفیتهای نقشآفرینیِ نهادهای محلی از جمله شهرداریها در فرایند توسعۀ گردشگری شهری. در چنین محیطِ محدود به لحاظ حقوقی و قانونی برای فعالیتهای شهرداری تهران، هم به عنوان پایتخت و هم به عنوان مهمترین سازمان مدیریت شهری تهران، مسئله توسعۀ گردشگری شهری با محوریت نهادهای محلی با چالشهای متعددی روبهروست. با اینوجود، میتوان با بهرهگیری از برخی ظرفیتهای قانونی موجود مجموعهای از راهکارهای مناسب در راستای مقتدرسازی شهرداری پایتخت به عنوان یگانه سازمان مدیریت شهری تهران که مسئولیت کُلیت فضایی شهر ـ منطقۀ تهران را در بیشترین حوزههای خدماتی و زیرساختی به عهده دارد، تدوین و پیشنهاد کرد. تدوین لوایحی با محوریت مقتدرسازی شهرداری پایتخت برای به عهدۀ گرفتن نقش رهبری در فرایند توسعۀ گردشگری شهری و الزام به تبعیت سایر سازمانهای خدماترسان دولتیِ شهری از برنامههای یکپارچه تدوینشده برای این موضوع، تدوین پیشنویس لوایح با محوریت آزادسازی گردشگری شهری از مقررات دستوپاگیر دولتی در حوزۀ سرمایهگذاری، تبلیغات و برندینگ جاذبههای بینظیرِ پایتخت و تدوین و اجرای یک مکانیزم هماهنگکننده بین سازمانها و نهادهای متولی گردشگری با شهرداری تهران با محوریت شورای شهر در راستای کاهش موازیکاریها و افزایش هماهنگیِ اجرای طرحهای توسعۀ گردشگری میتوانند به عنوان برخی از اولویتهای راهبردی برای ترمیم جایگاه سیاستگذاری و برنامهریزی یکپارچۀ توسعۀ گردشگری شهری قلمداد شود. نتیجهگیریدغدغۀ عمدۀ مطالعۀ حاضر، فقدان جایگاه سیاستگذاری و برنامهریزی نهادهای محلی (شهرداریها) در فرایند توسعۀ گردشگری شهری بوده است، به گونهای که ضعفها و نقیصههای متعدد در تفکر قانونگذاری در کشور موجب شده تا نهادهای محلی برای توسعۀ ترتیبات نهادی خود در زمینۀ گردشگری شهری با محدودیتهای متعدد ساختاری و نهادی مواجه باشند. شهرداریها به طور عام و شهرداری پایتخت به طور خاص در ایران جایگاه قانونی برای سیاستگذاریها و برنامهریزی توسعۀ گردشگری ندارند و جایگاه آنها در برابر دستگاههای دولتی که در اختیارات قانونی گستردهتری در این زمینه برخوردارند، ضعیف و شکننده است. از منظر ساختار کلان و خُرد مرتبط با حوزۀ قوانین و مقررات توسعۀ گردشگری شهری میتوان موانع و چالشها را به دو دستۀ کلی تقسیم کرد: نخستین چالش، وجود نظام مدیریت متمرکز و بخشی با قوانین و مقرراتبخشی است که در آن دولت وسیع و بسیط است و جایگاه نهادهای محلی (شهرداری) در فرایند توسعۀ گردشگری ضعیف تعریف شده است. دومین چالش وجود ناهماهنگیهای متعدد و فقدان مکانیزمهای یکپارچگی بین سازمانهای محلی اعم از نهادهای دولتی و عمومی بر اثر فقدان قوانین هماهنگکننده است که به شرایطی منجر شده که در آن نهادهای محلیِ عمومیِ بهخصوص شهرداریها در فرایند توسعۀ گردشگری شهری نتوانند به توسعۀ ترتیبات نهادی و ساختاری مورد نیاز دست یابند.
